О портале

Действующее российское законодательство нечетко разграничивает обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников и арендаторов земельных, лесных участков, строений, а также граждан по обеспечению пожарной безопасности. Из-за этого далеко не всегда ясно, кто именно отвечает за то, чтобы та или иная природная территория, населенный пункт или объект не сгорели, а живущие или работающие там люди не пострадали.

В целом за пожарную безопасность в стране отвечает Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Согласно действующему законодательству, МЧС отвечает за выработку и реализацию государственной политики в области пожарной безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляет в этой области управление, координацию, контроль и надзор. МЧС России обеспечивает создание систем информационного обеспечения, статистического учета пожаров и их последствий, осуществляет тушение пожаров в населенных пунктах, и выполняет ряд других полномочий в области пожарной безопасности.

Исключение составляют леса: обеспечение пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров не входит в задачи МЧС, пока пожары не достигают уровня чрезвычайной ситуации определенного уровня. С какого именно уровня чрезвычайной ситуации к тушению лесных пожаров должно подключаться МЧС - не совсем ясно: по закону это должно быть ЧС федерального уровня, но с учетом соглашений, заключаемых между МЧС и регионами, в зону ответственности МЧС должны попадать и ЧС регионального и межмуниципального уровней (а к ним должны относиться практически любые лесные пожары, если они правильно учтены). Руководство МЧС, впрочем, обычно вообще отрицает свою ответственность за тушение лесных пожаров. Новая классификация чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, которая должна ясность в этот вопрос, должна появиться в 2011 году; но с учетом низкого качества большинства новых лесных нормативов, можно предположить, что эта классификация лишь дополнительно все запутает.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации отвечают за осуществление мер пожарной безопасности, обучение населения нормам пожарной безопасности, стимулирование обеспечения пожарной безопасности, организацию участия населения в борьбе с пожарами, организацию тушения пожаров и оперативное управление подразделениями государственной противопожарной службы, обеспечивают эвакуацию населения при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера.

И без того не вполне четкое разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти усугубляется заключаемыми между МЧС России и администрациями субъектов РФ соглашениями, по которым отдельные полномочия передаются с одного уровня на другой. Соглашения эти имеют не вполне ясный статус, и они обычно держатся в строжайшем секрете от граждан. В основном их суть состоит в том, что ответственность за ликвидацию чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера хотя бы частично также возлагается на МЧС России.

На органы местного самоуправления возлагается основная ответственность за предотвращение пожаров (кроме лесных), включая создание условий для организации добровольной пожарной охраны, для забора воды из источников наружного водоснабжения, оснащение территорий общего пользования средствами тушения пожаров, организацию оповещения населения о пожаре, локализацию пожара и спасение людей и имущества до прибытия пожарной охраны, установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности, и т.д. Основная часть этой ответственности (обеспечение первичных мер пожарной безопасности) возлагается на органы власти поселений и городских округов, а не на органы власти муниципальных районов.

На собственников земельных участков, а также на лиц, использующих земельные участки, возлагается обязанность по осуществлению на этих участках мер пожарной безопасности.

Отдельно выстраивается система ответственности за борьбу с лесными пожарами - она регулируется лесным законодательством, которое отличается повышенной мутностью и изменчивостью (в новый Лесной кодекс, принятый в 2006 году, за первые четыре года было внесено 11 наборов поправок). Согласно Лесному кодексу РФ, к лесным пожарам относятся пожары в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий. Это означает, что пожары в лесах или лесополосах, расположенных на землях других категорий (например, на землях сельскохозяйственного назначения или на землях поселений) не считаются по лесному законодательству лесными пожарами, и за борьбу с ними органы управления лесами и лесохозяйственные организации не отвечают.

Федеральное агентство лесного хозяйства отвечает за общую координацию действий по борьбе с лесными пожарами в Российской Федерации, а также за государственный пожарный надзор в лесах, обеспечение мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров в лесах Московской области. В лесах, расположенных на землях заповедников и национальных парков, на землях обороны и безопасности отвечают также соответствующие федеральные органы исполнительной власти (МПР и Минобороны), и подведомственные им организации.

За пожарную безопасность в лесах, расположенных на землях лесного фонда вне Московской области и вне границ населенных пунктов, отвечают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональные органы управления лесами обеспечивают государственный пожарный надзор в лесах (кто и как осуществляет этот надзор - определяется на региональном уровне). Меры пожарной безопасности в лесах, не переданных в аренду или постоянное пользование, и тушение лесных пожаров обеспечиваются или специализированными региональными организациями, или, если таковых нет, организациями, выигравшими право на заключение соответствующего государственного контракта. Есть разночтения по поводу того, какова роль арендаторов и других лесопользователей в борьбе с лесными пожарами. Обязанности по обеспечению пожарной безопасности у них возникают не немедленно после заключения договора аренды, а только после выполнения целого ряда бюрократических процедур (государственной регистрации договора, составления "проекта освоения лесов" и прохождения государственной экспертизы этого проекта). Кроме того, во многих регионах на арендаторов пытаются возложить и тушение пожаров, хотя формально Лесной кодекс РФ этого от них не требует.

Таким образом, получается, что в лесах, в населенных пунктах и на других территориях за обеспечение пожарной безопасности отвечают разные люди и организации, и их действия регулируются разными законами и правилами. Реальной координации действий между органами власти разного уровня и организациями разной ведомственной принадлежности почти отсутствует (если не считать многочисленных совещаний, проводящихся главным образом "для галочкки"). Для того, чтобы в какой-то степени избежать хаоса, на уровне муниципальных районов и регионов часто составляются планы совместных действий разных органов по борьбе с пожарами. Для тушения лесных пожаров теперь тоже должны составляться сводные планы для каждого региона, определяющие, кто и за что отвечает, а также планы межрегионального маневрирования пожарными силами и средствами. Эти планы были введены только с начала 2011 года, и пока непонятно, как они будут работать на практике - скорее всего, никак не будут.

В целом система распределения ответственности за пожарную безопасность на природных территориях и в прилегающих к ним населенных пунктах наилучшим образом характеризуется пословицей "у семи нянек дитя без глаза". Единой системы борьбы с пожарами на всех природных территориях, независимо от категории земель, собственности и ведомственной принадлежности, не существует. Виновато в том, что дела обстоят именно таким образом, в первую очередь МЧС Российской Федерации, отвечающее, согласно действующему законодательству, за выработку и реализацию государственной политики в области пожарной безопасности.

Источник: Лесной форум Гринпис России